...16年新政策 农民退出宅基地进城买房将发一次性购房补贴

张勇

摘 要：对安徽省合肥市农民工宅基地利用、宅基地退出补偿意愿和相关利益诉求的调研数据表明，不同特征农民工退出宅基地的意愿差异显著。农民工担心失去生活保障及补偿过低是其不愿意退出宅基地的主要原因，农民工选择较多的补偿方式是货币补偿、住房补偿、获得城镇社保和提供就业保障。农民工退出宅基地的利益诉求体现在宅基地的财产性功能诉求、“居者有其屋”的安居诉求、享有均等化公共服务的保障诉求及稳定就业和提高家庭收入的诉求，应从充分尊重农民工意愿、完善农村宅基地产权制度、建立健全农民工宅基地退出利益补偿机制等方面引导农民工自愿退出宅基地以促进农业转移人口市民化。

关键词：农民工；宅基地退出；意愿；利益诉求

中图分类号：F323 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2018）03-0045-06

一、引言

农村劳动力转移是经济社会发展过程中的客观规律。自改革开放以来，随着工业化、城镇化的快速发展和户籍政策的松动，农村大量剩余劳动力开始向农业与乡村以外的产业及地域转移，在城镇从事第二、三产业活动，揭开了我国农民进城务工的序幕。①但是长期以来受城乡二元户籍制度的制约，进城务工的农民工大多“离土离乡不离户”，农民工往来于城镇与乡村之间，户口仍然留在农村，导致在城镇务工生活的农民工的职业与身份长期处于非同步转换状态。②可见，农民工是我国快速工业化、城镇化进程与农村转移人口市民化进程没有同步发展的历史条件下所形成的一个特殊的社会群体。实践证明，农民工这一特殊群体已经成为推动我国工业化、城镇化进程和促进我国经济发展的重要力量。据统计，我国进城农民工在改革初期仅有200万人，到2000年激增到7800多万人，2002年进城农民工数量首次超过1亿人。③2017年5月，国家统计局公布的《2016年农民工监测调查报告》显示，截至2016年年底，全国农民工总量达到2.82亿人，比上年增长1.5%，其中：本地农民工1.13亿人，外出农民工1.69亿人，分别比上年增加424万人和50万人。④

城镇化是实现现代化的必由之路，是保持经济持续健康发展的强大引擎，更是解决农业农村农民问题的重要途径。伴随着工业化进程加速推进，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。但在我国城镇化快速发展的过程中，大量农业转移人口尤其是进城务工的农民工难以融入城市社会，农民工市民化进程缓慢。⑤2014年3月实施的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）提出“推进符合条件农业转移人口落户城镇”，“有序推进农业转移人口市民化”；2016年3月，我国“十三五”规划指出要“推进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利和义务”，“健全促进农业转移人口市民化的机制”。如何实现占全国人口总量20%的农民工从农民向市民身份的转变，真正成为城里人并在城镇安居乐业，已成为新常态下推进城镇化的关键任务。⑥近年来，我国农村常住人口逐渐减少，而作为“两栖”人口的农民工长期以来“人地分离”“两头占地”，导致大量农村住宅和宅基地闲置、废弃，并产生了大量的“空心村”。⑦

在此背景下，如何引导和激励具备条件的进城农民工自愿退出农村宅基地，解决农民工进城后的宅基地闲置、废弃等低效利用问题，切实提高农村土地资源利用效率、有效盘活农村存量土地资源已经成为当前城乡土地利用中亟待解决的难题。近年来国内学术界围绕农村宅基地退出问题开展了相关研究，但从已有的成果来看，针对农民工退出农村宅基地的意愿和诉求进行调查研究的并不多见。鉴于此，本文通过对安徽省合肥市的农民工进行抽样问卷调查，并根据获取的数据对农民工退出农村宅基地的意愿和诉求进行分析，进而提出相关政策建议，以期为探索和建立农村宅基地退出机制、制定农村宅基地退出补偿政策、引导进城农民工自愿退出农村宅基地及促进农业转移人口市民化提供参考。

二、调研基本情况

1.调查问卷内容

此次调查的对象为在合肥市务工的农民工，共计发放调查问卷225份，收回有效问卷206份，調查问卷有效率达到91.56%。本次调查问卷的内容主要包括：（1）农民工个人及家庭情况，包括农民工性别、年龄、家庭人口、婚姻状况、文化程度、家庭年收入水平、务工年限、务工职业类型等。（2）宅基地利用情况，包括宅基地数量、宅基地闲置情况、宅基地确权发证情况等。（3）农民工退出宅基地的意愿及获得补偿的诉求情况。（4）其他情况，如农民工宅基地闲置处理意愿等。

2.样本基本特征

在被调查的206个样本农民工中，从性别来看，进城农民工男性比例远高于女性，其中男性占比为79.6%，女性占比为20.4%。从年龄结构来看，被调查的农民工年龄主要分布在31—40岁、41—50岁两个年龄段，分别占样本总数的25.2%、30.0%，可见进城务工的农民工以青壮年为主。从婚姻状况来看，被调查的农民工已婚的有173人，占样本总数的84%；未婚的有33人，占样本总数的16%。从文化程度来看，将近70%的农民工的文化程度在初中及以上水平，说明被调查的农民工有一定的文化基础。从家庭收入水平来看，近一半的被调查农民工家庭年收入水平在3万—7万元。从是否具有职业技能来看，超过70%的被调查农民工不具备职业技能。从农民工外出务工年限来看，超过70%的被调查农民工在外务工年限超过10年，外出务工年限最长的为26年，最短的才6个月，平均务工年限为12.4年。从外出务工职业类型来看，被调查农民工以从事建筑业和服务业为主，分别占样本总数的32.5%和27.2%。

3.农民工宅基地利用现状

第一，“一户多宅”现象仍然存在。从被调查农民工家庭每户自有的宅基地数量来看，“一户一宅”的比例为74.3%，“一户两宅”的比例达到20.4%，“一户三宅”的比例为5.3%，可见“一户多宅”的比例超过了25%。⑧结合实地调查得知，在现行宅基地制度框架下，宅基地所有权归集体经济组织，作为集体经济组织成员身份的农民可以无偿、无期限使用宅基地，加上现实中相关部门重批轻管、监督机制不完善，很多农民工将在城镇务工所获收入用于回乡建房，有的是在原宅基地上扩建或改建，有的是子女成家分户新建房屋，但原宅基地仍然保留，造成很多农村地区仍然存在“一户多宅”的现象。

第二，宅基地闲置率高，利用程度低。调研发现，现有宅基地为家庭成员自住的农民工有112户，占比为54.4%；现有宅基地处于闲置状态的农民工有87户，占比为42.2%；其他使用情况的仅有7户，占比为3.4%。可见，被调查样本中超过40%的农民工家庭现有宅基地被闲置，一方面是由于大量农民工进城从事非农活动，常年在城镇就业生活，最终导致农村宅基地大量闲置、整体利用效率较低⑨；另一方面是由于农民工大量迁移进城，但是现行的“无偿分配、长期占有”的宅基地制度使得宅基地退出不畅，导致闲置宅基地日益增多。

第三，宅基地使用权证书覆盖率低，宅基地产权意识薄弱。调查统计数据显示，仅有117个样本农民工表示已拥有宅基地使用权证书，占比为56.8%，表明被调查样本农民工家庭宅基地使用权证书并没有完全覆盖。笔者认为，一方面是由于被调查的农民工来自不同地区，各地农村宅基地确权登记发证工作进展不同，部分农民工家庭所在地农村宅基地确权登记发证工作尚未完成，导致一些农民工家庭尚未拿到宅基地使用权证书；另一方面是由于被调查的农民工及家庭成员自身缺乏相关的法律知识与保障合法宅基地权益的产权意识，因诸多原因没有主动申请宅基地使用权证书。

三、农民工退出农村宅基地的意愿分析

1.农民工退出农村宅基地的总体意愿

农民工退出农村宅基地首先要在主观上有自愿退出的意愿。根据调查统计数据，被调查的206个样本农民工中共有113个表示愿意退出宅基地，占比为54.9%，表明虽然超过一半的农民工表示愿意退出宅基地，但仍然有45.1%的农民工不愿意退出宅基地。

2.不同农民工退出农村宅基地的意愿分析

第一，不同性别的农民工意愿。从被调查农民工的性别来看，男性农民工愿意退出宅基地的比例达到51.2%，而女性农民工愿意退出宅基地比例达到69%，相比较而言女性农民工对农村宅基地的情感依赖程度要低于男性，更愿意退出宅基地迁移到城镇就业生活。

第二，不同年龄段的农民工意愿。从被调查农民工的年龄分布来看，20岁及以下的农民工愿意退出宅基地的比例达到73.3%；21—30岁的农民工愿意退出宅基地的比例达到69.2%；31—40岁的农民工愿意退出宅基地的比例达到56.5%；41—50岁的农民工愿意退出宅基地的比例达到37.8%；50岁以上的农民工愿意退出宅基地的仅有17.6%。上述结果表明，农民工年龄越大，其退出宅基地的意愿越低。年龄段在20岁及以下、21—30岁、31—40岁的农民工大多是新生代农民工，其对宅基地的情感归属明显偏低，更愿意离开农村到城市中工作生活，且农民工年龄越小，其接受新事物、适应新环境的能力越强，越不看重农村宅基地所固有的保障功能，因而宅基地退出意愿也就强烈。

第三，不同文化程度的农民工意愿。农民工的文化程度是影响其在城镇的就业能力和收入水平的重要因素，因此与其是否愿意退出农村宅基地关系密切。从被调查农民工的文化程度来看，小学及以下愿意退出宅基地的比例达到33.9%；初中文化程度愿意退出宅基地的比例达到58%；高中或中专文化程度愿意退出宅基地的比例为80.6%；大专及以上文化程度愿意退出宅基地的比例为83.3%。可以看出，农民工文化程度越高，愿意退出宅基地的比例就越高，说明提高农民工的受教育程度，可以提升其在城镇的就业能力，增加在城镇的收入水平，进而能够显著提高其退出宅基地进城就业生活的意愿。

第四，不同宅基地利用现状的农民工意愿。从被调查的样本农民工宅基地利用情况来看，现有宅基地是家庭其他成员居住的农民工愿意退出宅基地的比例为45.5%，而现有宅基地处于闲置状态的农民工愿意退出宅基地的比例达到67.8%，可见农民工家庭现有宅基地是否为其他成员居住及是否处于闲置状态对其退出宅基地的意愿有显著影响。一般而言，对进城务工的农民工而言，如果农村老家还有留守老人和小孩，基于宅基地的居住保障功能，其往往不愿意退出现有宅基地；如果农村老家没有留守老人和小孩，由于其常年在外务工使得农村老家住房长期闲置，对于这些农民工而言則更愿意退出当前闲置的宅基地来并获取一定的经济补偿。

第五，不同家庭总人口的农民工意愿。农民工的家庭总人口关系到现有宅基地居住保障功能的发挥，因此与本调查农民工是否愿意退出农村宅基地关系密切。统计结果表明，家庭总人口小于3人的农民工愿意退出宅基地的比例为73.3%；家庭总人口为3—5人的农民工愿意退出宅基地的比例为55%；家庭总人口大于5人的农民工愿意退出宅基地的比例为50%。可见，农民工家庭人口越多，宅基地的保障功能就越强，愿意退出宅基地的比例就越低，而家庭总人口越少，改变生活环境的成本越低，农民工反而更愿意退出宅基地。

3.农民工不愿意退出农村宅基地的原因

为了进一步了解被调查样本农民工不愿意退出宅基地的原因，本研究针对93户不愿意退出宅基地的农民工设计了“您不愿意退出宅基地的原因是什么”的问题，供农民工选择的原因包括：（1）担心失去土地财产性收入；（2）担心政府给予补偿过低；（3）对宅基地有浓厚情感；（4）担心失去生活保障，该问题设定为单选题，即被调查对象只能选择其中一个原因。统计结果显示，在不愿意退出宅基地的农民工中，选择担心失去生活保障和担心政府给予补偿过低的较多，分别占不愿意退出宅基地的农民工总数的35.4%和32.7%；而选择担心失去土地财产性收入和对宅基地有浓厚情感的较少，分别占不愿意退出宅基地的农民工总数的19.5%和12.4%。上述结果说明，被调查农民工不愿退出宅基地最大的顾虑还是退出宅基地后的生活保障和补偿问题。

四、农民工退出农村宅基地的利益诉求

本次调查设计了多种宅基地退出补偿方式供被调查农民工选择，具体包括货币补偿、住房补偿、获得城镇社保、提供就业保障、获得职业技能培训，被调查对象可选择多个补偿方式。调查结果显示，在供选择的5种补偿方式中，被调查农民工选择较多的是货币补偿、住房补偿、获得城镇社保和提供就业保障，分别占样本总数的90.8%、70.4%、69.4%和53.9%，表明被调查的农民工最为关心的还是退出宅基地后的经济补偿、住房保障、社会保障及就业等关系自身及家庭切实利益的民生问题。可见，农民工退出宅基地的利益诉求主要有以下几个方面。