...北京大学法学院教授汪劲演讲-绿色化与立法保障分论坛
刘鑫
关键词：阅读立法；阅读权利；政策保障
摘要：文章简述了我国阅读立法的发展概况，分析了公民的阅读现状及成因，并在此基础上提出了在阅读立法环境下保障公民阅读权利的路径及发展方向。
中图分类号：G250 文献标识码：A 文章编号：1003-1588（2018）04-0135-03
1我国阅读立法发展概况
1.1全民阅读倍受关注
2012年，党的十八大报告首次明确提出“开展全民阅读活动”。2013年全国两会期间有115位政协委员联名签署并提交《关于制定实施国家全民阅读战略的提案》，提案中明确提出了“由全国人大制定《全民阅读法》、国务院制定《全民阅读条例》”的建议，建议政府立法保障阅读、设立专门机构推动全民阅读，要确定政府为促进全民阅读的责任主体。2014年《政府工作报告》首次提出“倡导全民阅读”，2015年十八届五中全会把“倡导全民阅读”“推动国民素质和社会文明程度显著提高”列为我国“十三五”时期的重要工作，旨在推动全民阅读工作常态化、规范化，共同建设“书香社会”。同年，李克强在《政府工作报告》中指出：“倡导全民阅读，建设书香社会”。2016年《政府工作报告》继续提出“倡导全民阅读”，2017年《政府工作报告》则提出“大力推动全民阅读”。从以上提法与用词上可以看出政府对全民阅读的高度重视，反映出“全民阅读”在社会文化中的地位呈上升态势，也反映出全民阅读在社会中的反响逐年递增。
1.2阅读立法已有重大进展，取得重大突破
随着《中华人民共和国公共文化服务保障法》和《全民阅读促进条例》（征求意见稿）的相继实施，说明国家层面的全民阅读立法工作已取得重大进展。党的十八届四中全会全面开启推进依法治国的新征程，会议将文化立法列入重点立法范畴，提出制定《公共文化服务保障法》，推进基本公共文化服务的标准化、均等化。2016年4月，第十二届全国人大常委会第20次会议初次审议《中华人民共和国公共文化服务保障法（草案）》，5月5日该草案面向社会公开征求意见，并于2017年3月1日正式施行。《中华人民共和国公共文化服务保障法》是基础性的公共文化法，该法在第十四条和第二十四条明确提到公共图书馆，尽管没有直接涉及阅读权利，但可以将其解读为保障公民阅读权利的设施主要包括公共图书馆、乡镇（街道）和村（社区）基层综合性文化服务中心、农家（职工）书屋、公共阅报栏（屏）、公共数字文化服务点等，进一步保障公民阅读的权利。国家推动公共图书馆、博物馆、文化馆等公共文化设施管理单位根据其功能定位建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和公众参与管理。
2016年2月15日，国家新闻出版广电总局发布《全民阅读促进条例》（征求意见稿，以下简称《条例》），第一条明确了制定本条例的目的是“为促进全民阅读，保障公民的基本阅读权利……”；第二十条首次明确保障未成人基本阅读权利，《条例》指出：“未成年人的父母或者其他监护人应当在保障未成年人基本阅读权利方面发挥积极作用，保证其获得必要的阅读资源和指导。”
1.3阅读立法体系较之国外存在较大差距
从国际上有关阅读立法的范围来看，近年来，阅读推广服务的方式呈多元化发展态势，阅读推广主体除政府及图书馆外，民间的社会组织也参与其中，但政府仍然是主要的阅读推广主体，负有不可推卸的责任。1998年，美国颁布了《卓越阅读法》（Read-ing Excellence Act），2002年出台了《不让一个孩子落后法案》（N0 Child Left Behind Act）；1994年，韩国推出《图书馆与读书振兴法》，2006年又颁布《阅读文化振兴法》；2001年日本出台了《关于推进儿童读书活动的法律》，2005年推出了《文字及印刷品文化振兴法案》；2012年俄罗斯实施了《民族阅读大纲》等，这些都是促进和保障公民阅读权利的重要法规。相比之下，我国有关全民阅读的法律法规出台较晚，尚处于起步阶段，阅读立法体系尚不成熟。
2我国公民的阅读现状及其成因分析
2.1公民阅读现状
2017年4月18日，中国新闻出版研究院发布了“第十四次全国国民阅读调查报告”。报告显示，2016年我国成年国民各媒介综合阅读率为79.9%，数字化阅读方式的接触率为68.2%，图书阅读率为58.8%，手机阅读率达到66.1%，已连续8年增长。2016年我国成年国民人均图书阅读量为7.86本，其中纸质图书阅读量为4.65本，电子书阅读量为3.21本；报纸和期刊的人均阅读量分别为44.66期（份）和3.44期（份）。尽管2016年人均图书阅读量较2015年有所增加，但与发达国家人均阅读量相比，仍存在很大差距。如韩国（11本）、法国（8.4本）、日本（8.5本），而犹太人平均每人一年读书64本。此外，我国公民的阅读行为大多是一种自发行为，缺少国家层面的法律保障，導致阅读内容良莠不齐，阅读的公共资源缺乏，阅读娱乐化倾向日趋严重，缺少经典阅读和传统阅读。未成年人的阅读常以应付考试为目的，阅读氛围不浓，阅读机制不健全。
2.2公民阅读现状的成因分析
2.2.1阅读立法环境缺失，缺少必要的法律保障。从阅读立法本身而言，立法并不是对公民个体阅读的干涉与强制，而是从法律层面保障公民的阅读权利和基本文化权益，为公民提供更为温馨的社会阅读环境。
2.2.2公共文化服务设施建设不均衡，软环境亟待改善。公共文化设施是公共文化服务的基础条件，但我国东、中、西部由于受经济条件的影响，基本文化设施建设尚不均衡，阅读空间分布不均，缺乏公共图书馆作为“第三空间”的知识休闲氛围。目前，我国覆盖城乡的公共图书馆网络设施基本建成，截至2015年年底，全国共有县级以上独立建制的公共图书馆3，139家，全国公共图书馆总藏量83，844万册（件），全国人均藏书量0.61册（件）。但与《公共图书馆服务发展指南》所提出的“通常正规的馆藏应以平均每人1.5～2.5册（件）为标准”的指标还相差甚远。
2.2.3未成年人功利性阅读倾向突出，缺乏专业的阅读指导。未成年人由于受教育体制和升学目标的影响，尤其是初高中学生课业负担繁重，致使他们的课外阅读时间较少，自由选择课外读物的机会更少。即使他们可以选择课外读物，也没有完全脱离教科书所列出的考试必读书单，甚至书单中还规定了课外读物的版本，这不仅束缚学生自由阅读的权利，而且教条式的筛选还给学生造成诸多不便。同时，学校图书馆在教学中处于辅助部门，领导重视不够，缺乏专业馆员对学生进行阅读指导。
2.2.4无障碍阅读环境有待提高，困难群体阅读权利缺失。由于自身生理和心理的缺陷及地理位置偏远等方面的原因，阅读困难群体一般在阅读资源的获取与利用上处于劣势，不具备满足自身阅读权利的能力。所以，他们在拥有公共阅读资源和自身阅读能力及阅读行为方面存在困难，造成阅读权利的供给缺失。
3阅读立法环境下公民阅读权利的保障机制
3.1保障閱读权利是保障文化权利的核心
雅努兹·西莫尼迪斯将文化权利概括为受教育的权利、文化认同权、文化信息权、参与文化生活的权利、文化创造权、享受科学进步的权利、保护作者物质和精神利益的权利及国际文化合作的权利。而事实上，公民的阅读权利是基本文化权利在现代条件下的延伸，确保公民的阅读权利为公民实现受教育权、文化认同权等社会文化权利奠定了基础。国际上普遍把公民的阅读权利视为文化权利的核心内容纳入权利体系中。因此，图书馆应以《公共图书馆法》为依据，制定和完善阅读立法体系，强化并保障阅读权利，有利于实现公民的基本文化权益。从法理学视角看，阅读立法的建立与完善能够实现公民的社会文化权益，因此，保障公民的阅读权利是保障公民基本文化权利的核心之所在。
3.2建设图书馆阅读法律保障体系
法律保障包括宪法保障、立法保障与司法保障。立法保障是法律对某种权利以法律的形式予以保护，是一种立法行为，即通过立法把人们的权利规定下来，不规定则不为权。我国宪法规定：国家大力发展图书馆等公共文化事业，提高民众文化水平，这为阅读立法提供了法律依据。蔡菁认为，有了法律的顶层制度设计，才能充分调动与阅读相关的各种资源，为公民阅读设施、阅读资源及服务提供完善的法律保障机制。公民的阅读权利属于法律范畴，图书馆应自上而下地建立健全阅读法律保障制度体系，这对图书馆事业朝着有序化、规范化、法制化、均等化方向发展有着重要的现实意义。通过阅读立法保障公民的阅读权利，既是实现全民阅读的有效途径，又是一些发达国家的共同做法，更是法治中国建设的应有之义。
3.3建设组织架构，明确阅读推广责任主体
当前，我国的全民阅读推广工作主要由各级文化广电新闻出版局负责，各级宣传部、文明办等多个部门共同推动，其中出版发行公司、各类书店、图书馆成为开展全民阅读活动的主要阵地。在阅读推广实现机制上，各级政府及主管部门应承担主要职责，阅读立法更要以政府为第一要义的原则制定，明确政府的管理权限，这是保障公民阅读权利的根本要求。其他行政部门依据阅读法律明确的内容精神，应设立或改组专门的阅读推广部门，使之很好地履行阅读推广职能，指导公共阅读服务。需要注意的是，阅读立法也并非是简单地要求公民开展阅读活动，而是政府作为推动全民阅读活动的主要义务主体，提高各社会团体、组织的服务意识和服务能力。从阅读立法实践的角度看，阅读立法并不是限制与强制个人的阅读自由，而是通过立法确定政府是阅读推广主体，明确政府的法律责任，保障公民的阅读权利。
3.4关爱阅读困难群体，保障阅读服务标准化、均等化和规范化
阅读困难群体是指未成年人、老年人、残障人士、进城务工人员、贫困地区人群等个人阅读行为或阅读能力有限的人群。关爱阅读困难群体，培养未成年人良好的阅读习惯和阅读素养，以及实现阅读服务的标准化、均等化与规范化是各级阅读立法的重要内容。未成年人正处在身心发展的关键时期，也是其阅读习惯与阅读素养形成的关键时期，对此，针对未成年人的阅读，图书馆等公共文化场所不仅要对其提出阅读服务的相关要求，教育部门也应要求学校配备专业的图书馆员，对学生开设阅读辅导课，并纳入考核范围。针对老年人和残障人士，公共文化服务单位要提供适合的公共阅读空间及阅读设施，以保障他们的阅读权利。针对外来务工人员，公共文化服务单位应为他们提供与当地居民无差别的阅读服务。
3.5合理布局公共阅读设施，推动阅读服务向多元化和社会化发展
阅读立法不仅要对公共阅读设施以及阅读服务做出相应的指导与规定，还应为阅读困难群体配备特定的阅读设施。公共图书馆作为公共阅读服务机构，应为公民提供最好的阅读服务和设施，同时，阅读立法中还应包含通过正确引导的方式合理配置阅读资源，应在县级以上公共图书馆建设综合文化服务中心、农家书屋等图书馆公共文化服务体系，开展各类读书活动，提供专业指导与培训，推动全民阅读服务朝着多元化和社会化方向发展。
3.6完善行业组织架构，优化终端服务
公共图书馆、出版发行单位在推动全民阅读、保障公民阅读权利方面发挥着重要的作用。在数字阅读时代，公共图书馆应改变传统的纸质阅读方式，要与现代数字阅读方式进行有机结合，开创新的阅读方式。出版发行单位应加强各类优秀出版物的出版发行工作，开发促进全民阅读的重点出版项目，提供方便读者携带的读物和满足读者阅读收藏需要的经典文库，开展图书展览、读书讲座和阅读竞赛等促进全民阅读的活动。与此同时，政府应鼓励和支持实体书店延长营业时间，扩展阅读服务场所，开展公益性阅读服务。
（编校：马怀云）
