海洋环境保护法修订 将生态保护红线制度列入总则
翁怡
摘 要：近年来，我国生态环境质量下降，环境问题日益加剧，也引发了一系列的社会矛盾。新《环境保护法》第一次将生态保护红线纳入法律条文中。作为生态环境可持续发展的战略选择，生态保护红线的提出符合时代特征，文章探讨了生态保护红线的概念及其应用现状，界定了构建红线制度体系的具体内容，总结并研究了在构建过程中存在的问题，同时，针对这些问题给出了构建措施。
关键词：生态保护红线；制度体系；构建
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2017）10-0071-04
2015年，新《环境保护法》正式实施，提出了生态保护红线。而后，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》将生态保护红线划定工作上升到国家战略高度。在这一法律和政策背景之下，研究生态红线制度体系的构建对加强我国生态保护有重要的促进及保障作用。
一、生态保护红线概念及其应用现状
（一）生态保护红线的概念
红线的概念最早源于城市规划领域，是指城市建设用地的控制边界，长期以来一直是将建设用地和发展空间作为关注重点。现在，红线概念被广泛应用于国土生态空间和资源利用领域，其内涵也从空间约束向数量约束拓展，由空间规划向管理制度延伸。
生态保护红线就是以红线为基础，为了保护资源、环境、生态而提出的。2014年，环保部颁布的《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》（下简称《指南》）中在全国范围内做了界定：生态保护红线是指对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康，在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限值，具体包括：生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线（下简称为生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线），其制度包括耕地红线、水资源红线、能源消费总量和煤炭消费总量控制等资源红线管理制度以及污染物排放总量控制红线、生态功能红线等环境红线管理制度。
其中，就生态功能红线而言，主要涉及《环境保护法》第29条规定；就环境质量红线和资源利用红线而言，主要涉及《节约能源法》、《水法》、《土地管理法》等相关法律所规定的能源、水资源、土地资源利用及保护的法律制度。
随着我国城镇化、工业化进程加速，自然灾害多发，生态服务及调解功能下降，生态形式日益严峻，生态环境缺乏整体性保护，基于此现状，生态保护红线的划定与实施，对于解决环境资源矛盾、遏制生態环境退化，改善生态质量，协调发展与保护之间的关系有重要作用。
二、生态保护红线制度体系的内容
生态保护红线制度体系包括两个方面内容：（1）生态保护红线的划定规则；（2）生态保护红线的实施规范。
首先，划定涉及的是技术问题，是制度建设的途径，而生态保护红线的底线标准的具体实施，则是制度建设的最终目标。其次，实现红线目标，则涉及到其具体立法规范及与其配套的制度，主要包括：综合协调机制、红线的类别与级别的合理界定、生态保护红线分级分类分区管控机制、协同监管制度、自然资源资产负债表制度、监测预警、监察评估制度、评估考核制度、环境准入制度、排污权有偿使用和排污交易制度、生态补偿制度、环境影响评价制度、环境准入制度、总量控制制度、科技支持体系、公众参与机制等。
三、生态保护红线制度构建中存在的问题
（一）各部门权限交叉，红线划定打架
环保部门的职责范围仅限于污染防治，而各类自然资源保护，则主要由林业、水利、农业、国土、海洋等部门负责，各部门之间互不过问，按各自的职权范围插手红线的划定，出现了红线打架的现象，冲突不断。
水资源方面，依据《水法》，水利部门负责水资源；而根据《水污染防治法》，环保部门管理水环境。在国务院确立了水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污三条红线之后，水利部的“限制纳污”与环保部的“水污染防治”产生了矛盾。两个部门各自为政，划定的红线发生了交叉。
土地资源方面，国家林业部门划定林地红线的同时，国土部门及农业部门划定耕地红线，林业部门将坡度在25%以上的土地改为林地以扩大林地面积；而农业部门则想办法扩大耕地面积。“退耕还林”与“毁林复耕”出现了冲突。
由于国家重要生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区中大部分是按照行政区划进行确定，其内仍有许多城镇和工业区，开发建设与生态保护的冲突不断，红线划定遭遇各方面的阻力。
（二）立法体系不完备
法的基本制度，应当由一系列的法律规范规定组成。然而，就生态保护红线的立法现状来看，其他立法体系尚不系统、完备，主要体现在：
1.立法存在系统性漏洞
解读新法后，我们不难发现《环境保护法》第29条规定的实际上仅仅是生态功能红线这一条线，而另外两条红线即环境质量红线、资源利用红线却并未在此体现。虽然，《指南》中提出了的环境质量红线和资源利用红线的概念，但作为红线的重要分类，却未进一步细致而明确予以解释规定。这些无疑成为了此次立法存在的系统性漏洞。此外，虽然在基础法中进行了生态保护红线的宏观规定，却无单行法和专项法的支撑，也是红线制度立法系统性的一大硬伤。
2.立法内容过于原则、抽象、过时
《环境保护法》第29条仅为原则性条文，内容过于抽象，然而，我们不能单纯的依赖简单的原则性规定，在没有具体制度规范的情况下，实现环境基本法的实施。虽然环保部继而出台了《指南》，但它不是法律规范，仅仅是行业技术规范，且主要依托主体功能区规划和生态功能区划进行空间划分，过于宏观、粗糙，需要进一步细化，加以详细规定，否则难以满足实际具体操作需求。此外，现行环境标准制定的年代久远，与目前的环境质量要求相比，标准严重偏低；且在光、热、土壤等污染的标准领域，存在空白。endprint
因此，急需构建并完善与生态保护红线相关的法律制度。
（三）红线管理体系待建立
为保障红线制度真正实施到位，必须要有配套的法律制度与管控机制。然而，目前我国尚缺乏与红线相配套的管理机制。这些管理机制包括：生态保护红线分级分类分区管控机制、协同监管制度、评估考核制度、生态补偿制度、自然资源资产负债表制度、监测预警、监察评估制度、环境准入制度、排污权有偿使用和排污交易制度。
1.缺乏生态保护红线区域的管控制度
生态保护红线的原则性要求，以及不同类型红线的具体管控要求和产业环境准入约束制度尚未确立，红线区内生态资源用途管控、用量管控、用地管控等方面的具体制度尚不明朗，违法行为的未作具体界定，处罚标准也未详细列明。这些将对红线划定的区域范围、面积规模、管理严格程度等方面造成影响，也使得地方政府参与生态保护红线划定并进行严格管控的积极性不足，更将造成划定生态保护红线区域的直接利益方不配合甚至阻碍该项工作的开展。
2.环境法律各主体在生态保护红线区域的责任和义务边界模糊，评估考核制度及监督监察机制待完善
没有法律确定的普适性的权利义务系统，就不能保障合理的利益，自然也无法对责任进行追究。没有严格的法律对破坏生态红线的行为进行定性、定量的规范，就无界定违反政策的责任以及其所应当承担的违法责任。
四、生态保护红线制度的构建措施
（一）建立协调统一的工作机制
为保障生态保护红线划定及管理工作的有效推进，有效统筹国家和地方的关系，协调各相关部门的要求，应尽快建立生态保护红线划定工作机制。生态保护红线划定应该考虑多部门联合，设立跨部门的协调机构，充分发挥各部门的管理职能和优势条件。各级政府应积极主动组织本辖区的红线划定工作，协调生态保护与开发建设的关系，既体现生态保护红线的科学性和系统性，又切合地方实际与今后管理，避免矛盾冲突。
（二）合理安排红线的类别与级别，完善立法体系
按照环境保护红线的分类，可设计其体系结构为以下三类，并明确以法律形式予以规定：
第一，生态功能红线。生态功能红线划定的范围包括： 重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区、禁止开发区。其级别可分为国家级和地方级，其中地方级可进一步细分为省级和市、县级。
第二，环境质量红线。包括：环境质量达标红线、污染物排放总量控制红线和环境风险管理红线，是环境质量安全底线。现有的环境质量标准（包括大气环境质量标准、水环境质量标准及土壤环境质量标准）、污染物排放标准、污染物排放總量控制指标等均可成为生态保护红线中的组成部分。由于历史原因而导致的环境标准过时及空白问题，环境保护部门应尽快修订地表水环境质量标准，研究修订土壤环境质量标准，出台污染场地环境管理系列标准，配套制定水、土壤及污染场地环境监测及管理技术性规范。
第三，资源利用红线。这是资源利用的最高限值，是上线。包括：林地、耕地、荒漠植被、森林、湿地、物种、用水总量控制、能源资源的利用量红线等。
（三）完善配套制度，建立红线管理保障体系
生态保护红线是一种“底线”思维。要完善与红线相配套的管控机制与法律法规，才能真正有效落实红线实施。这些配套保障的法律制度有：
1.建立生态保护红线分级分类分区管控机制
对红线区域实施分级管理，国家负责宏观监管，省级地方政府负责协调管理，市、县级地方政府则负责具体落实与管理。根据自然资源的生态属性对红线进行分类，依据不同类型生态保护红线的保护目标，细化红线区域，在此基础上进一步划分红线区域，形成：（1）一级管控区，实施最严格的管控，禁止一切开发建设；（2）二级管控区，实施差别化管控，制定差别化产业准入环境标准，对生态景区进行强制性保护，严控环境影响评价的限期审批，严禁有损生态功能的开发建设活动，引导其发展生态农业、生态旅游等。对于符合红线区功能定位的开发建设活动，按照生态功能恢复和保育原则，要制定生态修复治理方案，做好环境修复。
2.建立生态保护红线考核评价体系与责任追究机制
在管控机制建立之后，为使地方政府明确生态保护红线的具体管控要求，应当建立相应的考核评价体系，纳入资源消耗、环境污染、生态修复、生态损益、环境质量维持等指标。设立差异化生态保护红线评估体系，针对红线面积较大的区域，以生态系统服务功能为核心，仅仅考核生态恢复、资源消耗、环境质量改善等指标；而其他区域，则以考核GDP、财政收入为主，并将考核评估结果纳入各级党政领导人的综合考评体系。
3.明确生态保护红线责任的内容与追究机制
在具体实践中，承担生态保护红线责任的主体是政府和企业或个人，可以细分为：
第一，由企业或个人承担的：（1）生态保护红线民事责任（即生态损害赔偿责任）：对造成生态破坏的违法行为，企业或个人应当承担生态损害赔偿责任，即对生态损害进行赔偿，还需对生态进行修复。也可以将二者深度融合，即将生态修复纳入生态损害赔偿责任中，以生态修复费用作为生态损害赔偿数额确定的主要司法考量因素，进行生态修复。（2）生态保护红线刑事责任：目前我国在这一方面规定基本空白，主要是依据环境刑事责任的相关规定来处罚破坏生态的违法犯罪行为。
第二，由政府承担的：（1）党政领导干部自然资源资产保养责任：开展党政领导干部自然资源资产离任审计制度，用审计手段来约束官员，使其在任期间能够谨慎行使自己的职权，切实保障其辖区内的生态环境。（2）党政领导干部生态保护红线损害责任：对造成生态保护红线被破坏负有责任的领导干部，不论在党委还是政府部门，不论是否已提拨、还是已退休，甚至已调离，都应终身追究其责任。
责任追究办法应清晰界定生态保护红线管理责任主体，由各级政府作为本行政区生态环境责任总负责并牵头划分各部门职责与分工，将责任分解至发展改革、林业、环保、住建、农业、国土、海洋等部门。对于生态保护红线责任的承担，必须从政府和企业及个人双方面同时严格予以规定，才能够保证生态保护红线制度真正发挥其实际功效。endprint
4.建立生態保护红线的协同监管制度，多部门联合执法、联防联控制度
我国目前在环境保护方面，许多部门都有管理职权，而多头监管容易互相推诿责任。因此，需要建设跨流域、海域、跨区域甚至是跨部门的环境保护议事协调机制，建立联合执法和巡逻监视等的联防联控制度，对于生态保护红线区内的违法违规行为，实施环境执法联动工作机制，推动实施各部门之间联合监测、监测数据共享、定期通报、联合执法、应急联动，加强各污染排放的执法监察，促使环保、水利、国土、海洋部门合作联动，银行、监察、公检法部门联合执法，及时制止红线区内的破坏行为，并作出相应制裁。
5.完善生态补偿机制
将生态补偿与红线区域面积挂钩，在明确生态补偿的对象和目标之后，采取财政倾斜政策，加大资金投入，根据资源类型、开发的程度等，确保占补平衡。明确中央及地方政府各自责任及义务，界定不同类型生态保护红线区域的补偿标准和资金使用方式。严格控制建设占用现象的发生，对红线管控区域，实行分类补偿、分档补助，采取逐步增加财政转移的支付力度的方式，来实现生态保护红线划定及实施的公平。同时，设立专项基金用以生态补偿，充分发挥市场作用，搭建协商平台，多渠道筹措资金，建立政府与市场相结合的补偿制度，根据不同地区财政收入进行转移支付的同时，通过合理的使用市场手段，进行社会性收费制度，对管控区内的资源使用环境受益者进行收费，筹集一定的生态补偿资金。
6.健全排污权有偿交易机制
发展排污权交易市场。通过环境资源市场化配置方式来提高配置效率，真正意义上实现污染者付费。在现有区域性排污权交易的基础上，完善交易制度和规则，适当减少政府干预，引入市场调节机制，开展排污权交易，推动企业技术改进，加强管理，减少排污，在全国范围内建立交易市场，保障生态保护红线实施。
7.建立自然资源资产负债表制度
建立自然资源资产负债统计核算指标体系，严格记录我国自然资源总数，宏观上，统计其规模、结构、分布以及变化趋势等，微观上，核实资源的存量、增量和减量等数据，为配合未来领导干部绩效评估及资源环境离任审计制度的实施提供准确依据。
8.建立健全生态保护红线的监测预警、监察评估制度
通过配套建立生态保护红线管理平台的方式，及时监测生态安全的现状，了解其变化趋势，建设形成自然资源环境承载能力监测预警机制。定期调查生态保护红线区域的生态安全状态，建设生态保护红线管理信息系统，并及时更新信息。建设生态保护红线区域生态状况变化的动态评估机制，加强监控，定期评估，并及时更新数据。对生态安全进行监测与监察，在监控信息与评估数据的基础上，及时做出正确的调整，为红线区内生态安全评估与管控提供决策依据。
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（责任编辑 赛汉其其格）
Abstract： In recent years， at the expense of consumption of natural resources and ecological environment quality， unrestrained for the cost of economic development， not only brought serious environmental problems， but also triggered a series of social conflicts. The new "environmental protection law of the People's Republic of China formally promulgated， provisions article 29 of the red line to ecological protection into the provisions of the first time. As a strategic choice for the sustainable development of ecological environment， ecological protection red line is up to the characteristics of the times. This article discusses the concept of the ecological red line and its application status， defines the content of establishing a complete system of the ecological red line system， and summarizes and studies problems in this establishing process， then， suggests the measures about how to resolve these problems in the establishing process.
Keywords： The Ecological Protection of the Red Line； System； Creation
